minevi.ru
страница 1страница 2
скачать файл
Понятие Арктики (верните Арктику на место) [полная авторская версия статьи]

Высторобец Е.А. Понятие Арктики // Аграрное и земельное право. – 2014. – № 6(114). – С. 68-77, с илл. Источник: страница МИРмпОС http://MIELD.narod2.ru/ статья Wystorobets_Arctic_8_q.doc – 607 KБ.


[C.] указаны по Журналу – см. печатный оригинал Журнала в библиотеке.

[номера сносок] указаны по Журналу (в Журнале их 50 без квадратных скобок с постраничной нумерацией, других сносок в Журнале нет).
Красным выделен текст полного авторского варианта (в Журнале его нет).

Подчеркнутые символы – дополнены в сокращенном варианте (в Журнале они без подчеркивания).
Повторы знаков и частично сокращенных строк, неизбежные при автоматическом сравнении, сохранены.
ПОНЯТИЕ АРКТИКИ (ВЕРНИТЕ АРКТИКУ НА МЕСТО)
ВЫСТОРОБЕЦ Евгений Анатольевич,

доцент кафедры земельного и экологического права Российской академии правосудия Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, кандидат юридических наук.

E-mail: measure@mail.ru

Краткая аннотация: внутренняя и внешняя правовая политика России в Арктике становится определеннее благодаря разграничению правовых понятий, связанных с Арктикой. Верно и обратное – без стремления к единообразному правовому понятию Арктики смысл официальных документов расплывчат, многозначен, а потенциал деятельности России на всех направлениях в отношении Арктики ослабляется. Исходя из практики, из международного права и легальных дефиниций во внутренних нормативных актах "арктической пятерки" мы пытаемся соотнести известные понятия и дать универсальное правовое определение понятия Арктики.

Home and foreign legal policy of Russia in the Arctic becomes more definite thanks to distinction of the concepts related to the Arctic. Vice-versa it is true that the sense of official documents is cloudy, polysemic and the potential of Russia's activity in all directions in the Arctic is weakened if there is seeking for uniform legal concept of Arctic. Proceeding from the practice, from the international law and legal definitions in the internal legislation of the Arctic Five we are trying to correlate known concepts and elaborate a universal legal definition of the Arctic.


Ключевые слова: понятие, определение, границы, Арктика, Арктическая зона Российской Федерации, Крайний Север, Арктический регион, Баренцев Евро-Арктический регион, Арктические воды, Высокоширотная Арктика, Низкоширотная Арктика, Субарктика, интерэкоправо, односторонние акты государств, притязания государств, приарктические государства, юридическая фикция.

Concept, definition, border, the Arctic, the Arctic zone of the Russian Federation, the Extreme North, the Arctic region, the Barents Euro-Arctic Region, Arctic waters, the High Arctic, the Low Arctic, Subarctic, interecolaw, unilateral acts of the states, the claims of the states, Arctic states, legal fiction.


Пятая и шестая задачи, поставленные Президентом РФ 22 апреля 2014 г. в ходе расширенного заседания Совета Безопасности "О реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике в интересах . . . безопасности" непосредственно связаны с охраной окружающей среды и природопользованием, что объясняет высокую актуальность настоящей статьи как для осуществления государственной политики в Арктике так и для природоохраны1.

Назрела необходимость рассмотреть правовое понятие Арктики в разрезе притязаний государств на охрану окружающей среды и ее ресурсы. Четкость понятий позволяет проводить статистический учет, анализ, планировать мероприятия по снижению негативного воздействия деятельности на окружающую среду, планировать развитие Арктики на основании прогноза социально-экономического развития.

Совокупность норм и принципов, так называемое "арктическое право", привлекает внимание правовой науки, что объясняет актуальность уточнения географических пределов Арктики. Правовая база данных "Фаолекс" содержит более 10 тысяч нормативных документов, в которых встречается термин "Arctic".

Естественнонаучный подход отражен в следующем определении.

"Арктика – Arctic (от греч. arktikos – северный) – область, окружающая Северный полюс и ограниченная изотермой самого теплого месяца +10ºС, которая очерчивает сложную фигуру и включает северные окраины Евразии и Северной Америки, приблизительно совпадая с южной границей зоны тундр. В этом случае А. занимает площадь 27 млн км2. Если за ее границу принимать Северный полярный круг (66º33' с.ш.), то это будет 21 млн км2. В России площадь А. составляет 9 млн км2, из которых 6,8 млн км2 приходится на водную поверхность"2. В соответствии с Атласом Арктики, изданным в СССР, в области, которая находится в пределах средней многолетней изотермы июля +10ºС, в условиях вечной мерзлоты существуют покровные ледники или безлесная тундра, и акватории, на которых однолетний лед в отдельные годы не вытаивает в весенне-летний период, превращаясь затем в многолетний3.

Согласно Основам4,"границы Арктической зоны Российской Федерации могут уточняться в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также с нормами международных договоров и соглашений, участницей которых является Российская Федерация".

Дефиниция Арктики, содержащаяся в Основах, имеет описательный характер5. Названы природные объекты и приарктические государства. Понятие Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ), имеющееся в Основах, имеет описательный характер (перечислены субъекты Федерации), оно содержит отсылочную и бланкетную составляющие, что снижает его четкость. Понятие ограничено на севере пределами, над которыми Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с международным правом.

Определенность частично внесена указом Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 296 "О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации". Границы отличаются от границ, установленных решением Государственной Комиссии при Совете министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г. На западе границы проведены южнее, а на востоке отодвинуты севернее – отдельные северные районы Камчатки, Карелии, Коми, Якутии в приложение не вошли. Таким образом, юридическая фикция использована как метод нормотворчества. Использование данного метода в этом случае – шаг в далекое прошлое, в современности результат чаще достигается прямым путем, а не искусственно или косвенно, как в древнем праве. Арктика – понятие не относительное. Например, Архангельск отнесен к АЗРФ. Это фикция. На Соловках, которые на 170 км севернее Архангельска в открытом грунте растут розы6. [↑68] В Арктике в открытом грунте розы не растут.

Мы предлагаем исходить из того, что АЗРФ – часть Арктики, которая полностью находится в ее пределах Арктики. Условно принимая, что южная граница Арктики совпадает с изотермой среднеиюльской температуры +10ºС (+50°F), презюмируем, что к этой линии в пределах территории России – стремится южная граница Арктической зоны Российской Федерации. Такое толкование не противоречит Основам.

Причина, по которой южные границы российской Арктики и АЗРФ, по нашему мнению, должны быть едины заключаются в родовидовом соотношении данных понятий, в логике. Север, Крайний Север – более объемные понятия, чем Арктика и АЗРФ соответственно. В рамках понятия Крайний Север возможно и целесообразно учесть необходимые социально-экономические особенности регионов и потребности управления ими. Эти понятия сравнительно гибкие и объективно "растяжимые". Среди признаков Севера важнейшими С.В. Славин называл7 низкую плотность населения и суровые природные условия, препятствующие развитию сельского хозяйства, которые возможны и вне Арктики.

Под Севером в Федеральном законе8 понимается "высокоширотная часть территории Российской Федерации, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями9 и повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения". Думается, что категориальные понятия сторон света следует оставить географии, а в праве предпочитать производные от них понятия и понятия, образованные на основе терминов, однозначно обозначающих определенные районы. Иначе будет неизбежно неопределенное "объявление всех высоких широт частью территории России", включение в российские законы "не права", посягающего на суверенитет других государств. Север, как юридический термин и имя нарицательное достаточно многозначен, поскольку он настолько всеобъемлющ, что юридически включает отнюдь не только высокоширотные районы.".

Законом10 установлен Порядок определения перечня районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей для целей предоставления гарантий и компенсаций – его устанавливает Правительство Российской Федерации.РФ. Правовое понятие Крайнего Севера совершенно независимо от географии. Так, например, в понятие Крайнего Севера включены отдельные административные районы Тувы (Республики Тыва), граничащей с Монгольской Народной РеспубликойМонголией, расположенной за южной границей Российской ФедерацииРоссии11. Помимо таких примеров, имеется нормативный перечень местностей, приравненных к районам Крайнего Севера. Это юридически условные категории. Законодатель не утверждает, что отдельные административно-территориальные единицы являются частью Крайнего Севера. Их правовой режим приравнен законодателем к правовому режиму Крайнего Севера. В этом случае использование юридической фикции представляется особенно логичным. Соотношение объемов названных понятий очевидно (см. Рис. 1).

Возвращенный в оборот, через четверть века, правовой термин АЗРФ, в отличие от известных ранее понятий Севера и Крайнего Севера (последнее нормативно закреплено более полувека тому назад), направлен на решение вновь возникших и перспективных задач.

Понятие Севера превосходит по объему понятие Арктики.

Объем понятия Крайнего Севера не совпадает с понятием АЗРФ.

Что касается упоминания нормативных правовых актовСоотношение объемов названных понятий очевидно (см. Рис. 1).

Использование отсылки в Основах при определении АЗРФ позволяет подчеркнуть исторические и законодательно закрепленные права России в пределах Арктической зоны.

Бланкетные положения в определении АЗРФ "из Основ" отражают намерение законодателя сохранить неопределенность понятия, подчеркнуть его незавершенный характер. "Открытый список" отчасти оправдан. Это относится к упоминанию норм международных договоров и соглашений, участницей которых является Российская Федерация, важных для определения границ. Такая конструкция имеет некоторые основания. Например, в случае распространения суверенитета или определенных прав России на новые территории в Арктике, она позволяет автоматически включать их в понятие АЗРФ. В данном случае речь об увеличении АЗРФ в любых направлениях, кроме южного, возможность чего исключать нельзя. Договоры могут заключаться. Что касается упоминания нормативных правовых актов Российской Федерации, которые в соответствии с Основами могут уточнять границы АЗРФ, оно не вполне оправдано. Представляется, что принимая политико-стратегический документ, рассчитанный на определенный период действия, определитьустановить район его действия в пространстве, особенно на этот период и на территории материка, не сложно. Учитывая, что собственные задачи и меры, предусмотренные в Основах, связаны исключительно с северным направлением развития России это, тем более, реально.

До С другой стороны, до тех пор, пока не установлен порядок определения перечня районов, отнесенных к АЗРФ, наиболее удаленных от Северного полюса, уточнение правового понятия Арктики в определенной мере осложнено.

Различие между рассмотренными четырьмя понятиями заключается в том, что первые два очень условны и имеют оценочное звучание: Север – понятие относительное; Крайний Север – оценочное правовое понятие; они позволяют на регулярной основе решать текущие задачи, промежутки времени, между решением которых, идентичны и непродолжительны. Географический и юридический смыслы первых двух понятий различны. Юридическое содержание понятия Крайний Север практически "с точностью до наоборот" противостоит его географическому значению. Данное противоречие приводит к тому, что юридические границы понятия Крайнего Севера невозможно полностью включить в понятие Севера. Тува – это южная Сибирь, центральная Евразия. Данное понятие (Крайний Север) – правовой инструмент стимулирования социально-экономического развития избранных регионов. В случае социально-экономических изменений в отдельных регионах они могут быть изъяты или дополнительно внесены в перечень местностей, отнесенных к районам Крайнего Севера или приравненных к ним. Степень различия между задачами и мерами в регионах, юридически приравненных к Крайнему Северу, очень велика.

Вторые два понятия не имеют оценочного характера. Это имена собственные неповторимых объектов, соотносящихся и в праве и в географии, как часть и целое. АЗРФ – часть Арктики. Если признать, что в АЗРФ могут быть включены районы, которые полностью не входят в понятие Арктики, то содержание понятия АЗРФ не будет отражать его наименование. Например, к югу от арктического пояса на территории России находятся субарктический, умеренный пояса. Область административно-территориальных образований, которые полностью находятся вне Арктики можно по аналогии терминов назвать субарктической зоной Российской Федерации и умеренной зоной Российской Федерации. Очевидно, что их выделение в праве не оправдано, поскольку задачи и меры, которыми характеризуется деятельность в различных районах этих областей, обособлены, вследствие чего данные области не могут рассматриваться, как имеющие специальный правовой режим. А вот районы АЗРФ, напротив, неразрывно связаны между собой и Арктикой единством задач, мер и правового режима.

Согласно приложению к упомянутому указу Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 296 Пенжинский, Олюторский район‎ы Камчатского края, а также другие административно-территориальные образования России, которые долгое время считались частью Арктики, не вошли в формальный перечень. Частью Арктики они остаются независимо от нормативного акта до тех пор, пока не прекратятся естественные основания и не будет научно доказано обратное. Соответствующие административно-территориальные образования не только могут, но обязаны требовать осуществления Стратегии12 в своих границах на полных основаниях, тем более что Стратегия действует на их территории, а Программой они не охвачены.

Примечательно, что субъекты Российской Федерации и отдельные муниципальные образования включены в состав АЗРФ для целей Постановления Правительства РФ от 21 апреля 2014 г. № 366 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года" до 2 мая 2014 г., когда Президентом РФ подписан вышеупомянутый указ № 296.

Программа и Стратегия13 рассчитаны на определенный срок.

Упомянутый указ Президента РФ, в отличие от них, называет территории в целях реализации бессрочных Основ, формально привязывая к политике одни территории и отделяя другие.

О каких результатах хода и реализации Стратегии Правительство РФ ежегодно докладывает Президенту РФ (пункт 39 Стратегии) [↑69] в части, касающейся российской Арктики, не охваченной Программой, не ясно. Это пример дезорганизации в силу нечеткости юридических понятий. Формальное содержание понятий может не в полной мере отвечать праву коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации, которые вправе ожидать осуществления государственных мер по достижению стратегических целей с помощью стратегических механизмов, если проживают в Арктике и в России.

Северный полярный круг (СПК) имеет правильную геометрическую форму – это условная линия, от которой климатические или какие-либо другие условия, кроме инсоляции, не зависят. Увы, южные границы АЗРФ для целей Основ и Программы, если не подогнаны, то удивительно повторяют дугу СПК в России. Изотерма среднеиюльской температуры +10ºС, например, охватывает значительную часть Берингова моря с Командорскими и Алеутскими островами, отодвигая в этом месте границу экстремальных температур на юг до 50º с.ш. по сравнению с линией СПК 66º33' с.ш., а именно, без малого на 2000 км. Далее мы вынуждены сказать о географии. Широтный и высотный температурные градиенты – 0,6ºС на 100 км и 100 м. соответственно. Различие среднегодовых температур на 2000 км составляет 12ºС, что существенно. Устанавливать правовую границу Арктики без учета природных характеристик невозможно. Насколько изотерма и СПК не совпадают видно на Рис. 2. Цена одного широтного градуса более 111 км, одной широтной минуты более 1,8 км. С такими расстояниями на местности связаны значительные естественные изменения, с учетом которых возможно и необходимо выработать универсальное правовое определение Арктики.

В пользу того, что к Арктике следует относить территорию, находящуюся не в окружности, а в сложной фигуре – в области, приблизительно ограниченной изотермой среднеиюльской температуры +10ºС, свидетельствует позиция ряда юристов. В работе П.С. Однопозова14 Именной указ 1821 г.15 рассматривается, как нормативный акт, регулирующий режим арктических пространств, хотя он касается природопользования в районе, расположенного к югу от Северного полярно круга.

На этот же указ, как связанный с Арктикой, ссылается Е.С. Муштакова16. Эти и другие правоведы при характеристике Арктики упоминают названный и многие другие правовые документы, регулирующие отношения к югу от СПК.

Принятие Северного полярного круга в качестве южной границы Арктики потребует признания ошибочности ряда работ отечественных и зарубежных ученых в этой части.

Вся условность привязки границы Арктики к 66º33' с.ш. проявляется в том, что СПК определяют 66º34' с.ш.17, 66°32'18 от экватора и 23°28' от Северного полюса19.

Кроме того, чешский автор из Масарикова университета в БрноЧешский автор Дубравка Плашилова ссылается на работу канадца Доната Фаранда – проект договора об Арктике, 1991 г.20. Так же поступают финские ученые Тимо Койвурова и Эрик Я. Моленаар и десятки других авторов21.

Донат Фаранд – известный ученый-юрист, посвятивший значительную часть своих трудов Арктике и предложивший Д. Фаранд предложил в тексте проекта договора об Арктике понимать под Арктическим регионом: "Территорию к северу от 60º северной широты, в том числе Лабрадор и регион в северном Квебеке известный как “Нунавик”". Нунавик имеет прямую южную границу вдоль 55-й параллели с.ш., территориально отдельная в то время провинция Лабрадор – имеет в основном прямую южную границу 52º с.ш.

Дубравка Плашилова считает это определение для правовых целей самым лучшим, поскольку оно "достаточно конкретно, но в то же время не ограничивается только районами за границей географической Арктики, подобно другим определениям, как, например, определения, учитывающие Северный полярный круг, границу древесной растительности или изотерму"22.

Нелогичность данного определения начинается с того, что перед нами проект договора об Арктике, а свое действие он предполагает распространять на Арктический регион. Единственной причиной расширения границы Арктического региона на юг, кроме аналогий с Антарктикой и канадским законодательством, которая скрыта и неоправданна в Евразии, является желание увеличить число государств-участников дискуссии, ведь Арктический Совет был создан спустя пять лет, после появления данного определения. Стремление к простоте и включение [↑70] целостных, но крупных территориальных единиц привело к тому, что из-за искривления границы Лабрадора на юго-восток от Нунавика в Арктическом районе оказался анклав, не признанный формально частью региона, если буквально толковать определение Д. Фаранда. Представляется, что полностью отрывать правовое определение понятия Арктики от самой Арктики неверно. Даже 66º33' с.ш. – это критерий и его использование лучше, чем отсутствие объективной мотивации и произвольное назначение 60º на роль границы, как в Законе Канады 1985 г. и у Д. Фаранда23. Определение устарело, Лабрадор сегодня не является самостоятельным административным образованием, а входит в состав провинции Ньюфаундленд.

В сравнении с той неопределенностью, в которой некоторые зарубежные юристы и эксперты оказывались, при определении широты СПК и необъясненной легкостью определения Арктического региона, примечательно, что та же самая изотерма, что и в России, взята, как одна из основ определения границ Арктики на международном уровне – в определении, используемом КАФФ – Программой по охране арктической флоры и фауны.

Из географических границ Арктики необходимо упомянуть выделение "Высокоширотной Арктики" (High Arctic) – зоны постоянных льдов по изотерме среднеиюльской температуры +5ºС; "Низкоширотной Арктики" (Low Arctic), и, к югу от нее – "Субарктики".

Примером юридического разграничения районов поиска и спасания и выделения южной границы, совершенно не связанной с понятием Арктики, является пространство действия Соглашения о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике 2011 г.24 (Рис. 3), подготовленного Арктическим Советом. Обратим внимание на то, что предмет Соглашения 2011 г. – поиск и спасание. Соглашением разграничены авиационные и морские поисково-спасательные районы, учитывая приграничные с ними авиационные и морские поисково-спасательные районы, установленные другими соглашениями. Соглашение не преследует цели установления границ Арктики. Присутствие названия этой полярной области в его заголовке означает только то, что поисково-спасательные районы, охватываемые Соглашением, преимущественно находятся в Арктике, но не исключает нахождение их отдельных частей вне Арктики. Арктика полностью охвачена Соглашением.

Арктика велика. Карта ее уменьшает. Цена одного широтного градуса более 111 км, одной широтной минуты более 1,8 км. С такими расстояниями на местности связаны значительные естественные изменения, с учетом которых возможно и необходимо выработать универсальное правовое определение Арктики.

Детализация и уточнение южной границы Арктики и Арктической зоны Российской Федерации непосредственно связаны с универсальным правовым понятием Арктики.

Границы понятия Арктики локализуемы на основании ряда подходов:

а) историко-правовой – ретроспективный анализ нормативных правовых актов, регулировавших отношения в Арктике;

б) сравнительно-правовой – выявление пространства действия источников права, регулирующих отношения в Арктике;

в) физико-географический – по ландшафтам и естественным границам, например тундры и лесотундры, летней границы плавучих льдов;

г) биоклиматический – по сочетанию климатических параметров, их отражения в природе и степени экстремальности;

д) климатический – по изотерме +10ºС (+50°F);

е) эконом-географический – по территориально-производственным комплексам, зависимости от северного завоза;

ж) социально-экономический – с учетом необходимости обеспечения социальной защиты населения;

з) экологический – по природным комплексам (экосистемам и ландшафтам);

и) прикладной – для целей мониторинга и анализа различных параметров;

к) транспортной доступности районов – по времени, затрачиваемому на достижение районов, по мобильности;

л) этимологический – "Земля белого медведя"; и других.

Необходимо отметить, что каждый из подходов дает различные очертания границы и не один из них не может быть взят за основу в качестве единственного при локализации границ правового понятия Арктики.

При определении правового понятия Арктики следует учесть:

1) глобальный характер данной области Земли – понятие должно учитывать подходы, принятые за рубежом и быть универсальным по отношению к специальным международным соглашениям, которые могут быть совершены в отношении Арктики;

2) географический масштаб данной области – в силу чего критерии, выбранные для установления границы должны отличаться простотой, относительным постоянством и проявляться на большей части протяженности границы (прежде всего, на суше);

3) единообразное применение выбранных критериев;

4) наличие сходства у всех районов, позволяющих говорить о них как о едином целом, каждая часть которого неразрывно связана с Северным Ледовитым океаном (кроме такой связи, как бассейн стока, поскольку площадь бассейна стока велика).

Допускать существенное расхождение между правовыми понятиями южных границ Арктики на территории России и АЗРФ нежелательно. Это не свойственно традиции российской юридической техники, отвечающей принципу единства законодательства. В некоторых странах другие подходы. В английских, канадских нормативных актах толкование понятий в нормах-дефинициях непосредственно предназначено для использования при реализации конкретного закона, установившего значение соответствующего термина, что прямо указано или следует из их содержания. В других законах зарубежного государства один и тот же термин может иметь иное значение.

В юридической литературе, посвященной международно-правовому регулированию отношений в Арктике, в качестве ее южной границы упоминается Северный полярный круг (66º33' с.ш.). Очевидна вся условность такой границы. Недосказанность доктрины международного права по рассматриваемому вопросу частично объясняется за счет возникновения ложных аналогий между полярными областями Планеты. Обратим внимание на их объективные различия.

Антарктида – материк. Она в целом и воды ее омывающие, находятся вдали от исключительных экономических зон государств. Здесь нет земель, на которые распространялась бы вся полнота суверенитета каких-либо государств. Договор об Антарктике ограничивает хозяйственное использование материка25. Материк окружен водами Мирового океана, открытым морем, на которые не распространяется суверенитет каких-либо государств. Границы Антарктики проводятся исключительно по водам Мирового океана – по параллели 60º ю.ш., и незначительно искривлены за счет исключительных экономических зон вокруг островных владений государств и совпадают с районом действия Договора об Антарктике (Статья VI). Вся Антарктика – общее наследие человечества, ее ресурсы принадлежат международному сообществу в целом, которое определяет их правовой режим, включая правила пользования26. Система Договора об Антарктике включает не менее 28-и договоров и модификаций (поправок, дополнительных протоколов).

Арктика, напротив, в основном – океан, а на периферии включает материковые части и островные владения государств. Граница Арктики проходит и по суше и по морю в районах, имеющих различный правовой режим, различные природные и экономические характеристики, что осложняет ее выделение. Международного договора об Арктике, на всю территорию которой и единственно на нее могло бы распространяться его действие, и который мог бы универсальным образом описать ее границы, нет. Арктика в целом, в отличие от Антарктики, практически не является единым объектом международно-правового регулирования27. Ограничимся здесь констатацией того, что исключение отчасти составляет пока лишь Статья 234 "Покрытые льдом районы" Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.28 и вышеупомянутое Соглашение 2011 г., однако статья касается и южных широт, а Соглашение действует и за пределами Арктики. Очевидно, что площадь районов, покрытых льдом изменчива, что площадь Арктики больше, чем площадь постоянных льдов Северного Ледовитого океана. Существенное правовое отличие Арктики от Антарктики еще в том, что это не демилитаризованная зона, здесь территориальные претензии государств допустимы на основании Конвенции 1982 г., а в Антарктике они "заморожены". Terrae dominium finitur ubi finitur armorum vis – власть прибрежного государства кончается там, где она фактически не может быть осуществлена – суверенитет над территорией оканчивается там, где оканчивается сила оружия29. Главная особенность правового режима Северного Ледовитого океана и его морей в том, что в силу продолжительного действия международного обычая, и немногочисленности случаев недавних отклонений от него, прибрежные государства получили определенные права в своих секторах, несмотря на сложность вопроса об объеме прав "наличие этих прав – общепризнанный факт"30. Арктика является одним из самых милитаризованных и нуклеаризованных регионов Земли31.

Таким образом, аналогия правового опыта установления границ Антарктики не может быть использована при установлении границ Арктики.

Международные договоры и программные документы не содержат определения понятия Арктики32, их большая часть носит юридически необязательный характер33. Однако, в Кирунском Соглашении 2013 г.34 реализован секторный подход, что отчасти снижает остроту вопросов относительно северных границ секторов ответственности прибрежных государств. Действие Кирунского Соглашения охватывает морские районы (статья 3).

Существует ряд понятий, которые выходятПриведем пример понятия, выходящего за пределы понятия Арктики в границах изотермы среднеиюльской температуры +10ºС.

Приведем пример. Пограничный между Арктикой и Северо-восточной Европой район – Баренцев Евро-Арктический регион (БЕАР) по определению включает целиком территории семи административно-территориальных единиц Норвегии, России, Швеции и согласно Киркенесской Декларации может быть расширен35. Только часть БЕАР может рассматриваться как относимая к Арктике, но не весь регион в целом.

Учитывая то обстоятельство, что границы Арктики не ясны из многосторонних договоров и документов, достаточно актуально рассмотрение понятия на примере односторонних актов государств. Особенно это касается случаев, когда правовое регулирование государств выходит за границы 200-мильной зоны или увеличивает сферу регулирования, обусловленную международным правом.

А.Н. Вылегжанин ссылается на работы Г.К. Войтоловского, С.А. Гуреева, И.Н. Барцица, Г.М. Мелкова, В.Н. Кулебякина, в которых обосновано, почему в интересах России лучше делать акцент не на "самоограничении" шельфа по статье 76 Конвенции 1982 г., а на применении в Арктике российского природоохранного законодательства, прежде всего Закона СССР "Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР “Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районах, прилегающих к северному побережью СССР”"36. [↑71]

Согласно Указу 1984 г.37, его действие распространяется "на острова Северного Ледовитого океана и его морей, острова Берингова и Охотского морей, другие территории СССР, отнесенные Советом Министров СССР к районам Крайнего Севера, а также на прилегающие к северному побережью СССР морские районы (включая районы вокруг принадлежащих СССР островов), состояние которых влияет на экологическое благополучие северной части территории СССР". Обратим внимание на то, что в пространство, в котором Указом регулируются природоохранные отношения, включается наш арктический сектор вплоть до самого Северного полюса.

Согласимся с выводом А.Н. Вылегжанина о том, что Закон СССР 1984 г., утвердивший Указ Президиума ВС СССР 1984 г. – законодательная правовая основа и значимый юридический аргумент при международно-правовом обосновании целевой природоохранной юрисдикции России в ее арктическом секторе38. Эти документы приняты в развитие одного из первых официальных объявлений суверенитета над северными архипелагами и островами России, сделанного "ввиду того, что их принадлежность к территориям Империи является общепризнанной в течение столетий"39. Наш арктический сектор установлен также Постановлением Президиума ЦИК СССР 1926 г., к которому отсылает норма-дефиниция, определяющая понятие АЗРФ, содержащееся в Основах 2008 г. Здесь необходимо отметить полное соответствие утверждения о юрисдикции смыслу статей 79, 142, 194, 195, 234 и других статей Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. о не дискриминационных мерах контроля, направленных на недопущение, предотвращение, минимизацию загрязнения и ликвидацию его последствий.

Еще советские юристы (С.А. Вышнепольский, Г.М. Гуслицер, Е.А. Коровин, В.Л. Лахтин, С.В. Сигрист и др.) сделали вывод о распространении положений Постановления 1926 г. и на морские территории, покрытые льдами, а в настоящее время в России четко прослеживается тенденция к признанию указанной концепции со стороны ученых и политиков40.

Определенностью отличаются дефиниции отдельных частей Арктики. Инициатором включения статьи 234 в Конвенцию 1982 г. была Канада, которую активно поддержал Советский Союз. По мнению правительства Канады, она позволяла легитимировать Закон Канады о предотвращении загрязнения арктических вод 1970 г., вызвавший неоднозначную реакцию в мире41.

Согласно канадскому законодателю понятие – "Арктические воды" означает внутренние воды Канады и воды территориального моря Канады и исключительной экономической зоны Канады, в пределах области, ограниченной 60-й параллелью северной широты, 141-м меридианом западной долготы и внешней границей исключительной экономической зоны. Однако, если международная граница между Канадой и Гренландией меньше чем 200 морских миль от исходных линий территориального моря Канады, международная граница заменяет эту внешнюю границу42. Пунктом 1 статьи 4 Закона Канады о предотвращении загрязнения арктических вод 1985 г. установлен запрет, имеющий исключения: "4. (1) За исключением случаев, предусмотренных постановлениями, принятыми в соответствии с этим разделом, ни одно лицо или судно, не должны сбрасывать или разрешать сброс отходов любого типа в арктических водах или в любом месте на материке или островах Канадской Арктики ни при каких условиях, если отходы или любые другие отходы, возникающие вследствие сброса отходов могут попасть в арктические воды".43. Южная граница канадских "арктических вод" (60º с.ш.) расположена севернее, чем проходит изотерма среднеиюльской температуры +10ºС. Северный предел не выходит за границы 200-мильной зоны.

Данное понятие включает только часть Арктики, но из-за запрета в пункте 1 статьи 4 является притязанием, поскольку противоречит духу Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. (с изменениями, внесенными Протоколом 1978 г. к ней, МАРПОЛ 73/78), соблюдение которого подразумевает ратификацию дополнений и применение стандартов сброса, допускающих, например, для балластных рейсов новых нефтяных танкеров сброс до 1/30000 грузовместимости и контролирующих сброс около 250 веществ44.

Кроме того, "путем данного закона Канада расширила свою юрисдикцию в отношении судоходства на расстояние свыше 100 морских миль от берегов своей арктической сухопутной территории с целью охраны от загрязнения [↑72] прибрежных и морских ресурсов. Согласно соответствующему законодательству, Канада расширила свое территориальное море с 3 до 12 морских миль, а правительство было уполномочено установить исключительные рыболовные зоны в областях, прилегающих к берегам Канады за пределами 12-мильного территориального моря"45.

Согласно Закону Канады об океанах 1996 г. Министр иностранных дел Канады может издавать сертификаты об объектах, находящихся за пределами континентального шельфа Канады (23 (е)), а по его рекомендациям Губернатор в Совете может принимать нормативные акты, устанавливающие внешние границы континентального шельфа Канады (25 (a) (iv))46.

В понятие континентального шельфа Канады Закон Канады включает не только шельф в пределах 200-мильной зоны, но и далее. В статье 17 (1) (с) [подпункт "с" пункта 1 статьи 17] провозглашено, что "17. (1) Континентальный шельф Канады это морское дно и недра подводных районов, включая районы исключительной экономической зоны Канады, простирающиеся за пределы территориального моря Канады на всем протяжении естественного продолжения сухопутной территории Канады <...> (с) в отношении части континентального шельфа Канады, для которых в соответствии со статьей 25 (а) (iii) были установлены точки географических координат, до линий определенных по географическим координатам точек так установленных".

Хотя подразумеваемые участки континентального шельфа не установлены47, правило (с)(1)17 противоречит Конвенции 1982 г. Кроме того, на основании Закона Канады об океанах 1996 г. установлены исключительные рыболовные зоны, отдельные части которых противоречат морскому праву или не разграничены и являются спорными48. Этим же Законом Канады в первой строке преамбулы Северный Ледовитый океан (Arctic Ocean) в целом объявлен "общим наследием всех канадцев".

Следующие положения, напротив, представляются соответствующими позитивному развитию духа интерэкоправа, имеют сходствоСходство с правовым институтом научных наблюдателей в морском рыболовстве49, хотя процедура принятия решения упрощена настолько имеет следующее положение, которое, как если оно касалось бы суверенной территории государства. В данном случае, внестипредставляется, соответствует позитивному развитию духа интерэкоправа. Внести соответствующие изменения канадского законодателя побудила Конвенция между Соединенным Королевством и Соединенными Штатами Америки об охране перелетных птиц в Канаде и Соединенных Штатах 1916 г., правопреемство по которой Канада имеет от Великобритании50. Впервые закон, имплементирующий положения Конвенции в Канаде был принят в 1917 г. В настоящее время действует Закон Канады о Конвенции о перелетных птицах 1994 г. в ред. 2010 г., который применяется в Канаде и в исключительной экономической зоне Канады (статья 2.1)51.

Итак, процитируем Процитируем оригинал.

"Запрет 5.1 (1) Никакие лица или суда не могут совершать сброс или выброс веществ, которые вредны для перелетных птиц, или разрешать сброс или выброс таких веществ, в водах или в местах, где обычно находятся перелетные птицы или в местах, из которых вещество может попасть в такие воды или на такие территории. <...>

"7. <...> Доступ на суда (1.2) В соответствии с подразделом (3), с целью проверки соблюдения настоящего Закона и правил, <...> инспектор по охране объектов животного мира, который считает, на разумных основаниях, что судно имеет на борту любую вещь, к которой применяется настоящий Закон или правила или любой документ, журнал учета или данные, относящиеся к применению настоящего Закона или правил, может в канадских водах или в исключительной экономической зоне Канады, взойти на борт судна в любое разумное время и путешествовать на нем.".

Размещение (1.3) Инспектор по охране объектов животного мира и все лица, действующие под их [местоимение сохранено – прим. ЕВ] руководством и контролем, которые путешествуют на судне должны перевозиться бесплатно, и капитан должен бесплатно им предоставить подходящее жилье и питание. <...> Согласие (10) На осуществление любого полномочия в соответствии с данной статьей в исключительной экономической зоне Канады по отношению к иностранному судну требуется согласие Министра. Согласие Генерального прокурора Канады не требуется.

Ордер на инспекцию жилых помещений (4) На основании обращения ex parte [в одностороннем порядке], судья, как это определено в статье 2 Уголовного кодекса, может выдать ордер, разрешающий инспектору по охране объектов животного мира, с учетом любых условий, указанных в ордере, если судью удовлетворяет информация, данная под присягой, что <...> (с) в доступе в жилые помещения было отказано или есть достаточные основания полагать, что в доступе будет отказано;



<...> Полномочия указывать курс и задерживать суда 8.1 (1) Инспектор по охране объектов животного мира может направить судно в любую точку в канадских водах или в исключительной экономической зоне Канады или вынести приказ о задержании, касающийся судна или предпринять и то и другое, если у них [местоимение сохранено] есть достаточные основания полагать, что судно или лицо на борту судна совершили, совершают или намереваются совершить преступление в соответствии со статьей 5.1 в канадских водах и что судно было использовано, используется или будет использовано в связи с совершением преступления".

Примером перерастания одностороннего акта государства (по процедуре принятия) в позитивное интерэкоправо, отчасти вследствие нечеткого определения границ, является Акт конгресса 1868-1873 гг., установивший запрет на вылов морских котиков на островах Прибылова и в прилегающих водах, при этом не предоставивший какого-либо определения таких "прилегающих вод"52. Арбитраж тогда вынес решение в пользу Великобритании, чье судно было задержано США, защитив свободу открытого моря, а в 1911 году Великобритания, Россия, США и Япония заключили Конвенцию о мерах по сохранению и защите морских котиков в северной части Тихого океана – одно из первых в мире соглашений об охране объектов животного мира в Арктике53.

В статье 4111 главы 67 титула 15 Кодекса [↑73] Соединенных Штатов – в результате официальной кодификации законодательства дублируетсяповторяется положение статьи 112 Закона США об исследованиях и политике в Арктике 1984 г. в ред. 1990 г., установившего, что "Используемый в настоящей главе, термин "Арктика" означает, всю территорию Соединенных Штатов и зарубежных государств к северу от Северного полярного круга, а также всю территорию Соединенных Штатов к северу и западу от границы, образуемой реками Поркьюпайн, Юкон, Кускоквим; все прилежащие моря, включая Северный Ледовитый океан и Море Бофорта, Берингово и Чукотское моря; и Алеутские острова"54. Таким образом, кроме незначительной части "Русской Америки" к югу от СПК, Алеутских островов и владений США в Беринговом море, американский законодатель включил в понятие Арктики Командорские острова, остров Карагинский, являющиеся территорией России (Рис. 4). Территориальным притязанием настоящий Закон не является, но доказывает возможность установления дефиниций и границ географических объектов, находящихся, в том числе, под суверенитетом иных государств. (Рис. 4).

Следуя обычаю, возникшему в начале XVII в., Королевскому Декрету 1812 г., принят Королевский Декрет (закон) от 12 июля 1935 г., действующий в ред. от 10 декабря 1937 г., касающийся базовых линий отсчета норвежской рыболовной зоны, исключительные права на промысел в которой принадлежат Норвегии55. Только однажды, в 1933 г., Великобритания заявила официальный протест. Британские суда нарушали границы зоны в 1906 г., а в 1948 и 1949 гг. подвергались задержанию. Своим решением Международный суд ООН подтвердил, что Декрет не противоречит международному праву56. В решении обращается также внимание на то, что со стороны других государств, которые были осведомлены об указанных притязаниях Норвегии (о статусе Индерлее как норвежского исторического судоходного пути, исторических вод Норвегии), никакой официальной отрицательной реакции не последовало, что должно рассматриваться как tacito consensu — молчаливое согласие соответствующих участников международных отношений. Наконец, Судом было учтено наличие тесной связи водных регионов, по которым проходит Индерлее, с сухопутной территорией Норвегии и с ее экономикой57.

Односторонними по форме актами притязаний являются заявки Международному органу по морскому дну об оформлении прав на ресурсы дна и недр за пределами юрисдикции государства. Однако, к ним применяется договорной режим и потому их односторонность не действительная, а лишь sensu lato – в самом широком смысле.

В строгом смысле – sensu stricto односторонние акты государств, касающиеся притязаний на закрепление их прав на охрану окружающей среды и природные ресурсы в Арктике, в момент их принятия не являются источниками международного права.

Международно-правовой акт государства обладает односторонним характером, если он отвечает каждому из следующих критериев58:

– самостоятельность, независимость (отсутствие обусловленности вступления в силу закрепляемых в акте обязательств их принятием другими субъектами международного права или, по крайней мере, нацеленность акта на возникновение обязательств до момента его принятия);

– не вытекает из договора или обычая59 (отсутствие обусловленности обязательств по одностороннему акту договорными обязательствами государства-автора акта или соответствия обычному праву);

– порождает права у иных государств (предоставление актом прав для субъектов, не участвовавших в его создании);

– не порождает обязательств у иных государств (отсутствие в акте обязательств для субъектов, не участвовавших в его создании).

Более того, как правило, акты государств являются односторонними лишь sensu lato – в широком смысле, исходя из внешних признаков процедуры принятия. Но односторонними sensu stricto могут быть "коллективные акты", двух и более государств, если обращены к другой стороне. Рассмотрение sensu lato экологических односторонних актов государств (экоОАГ), иначе называемых интерэкоправовые ОАГ, актуально для характеристики пространств, имеющих смешанный международно-внутригосударственный правовой режим. Оставаясь частью внутригосударственного права экоОАГ создают обязательства, закрепляют права, выражают протесты, которые становятся источниками интерэкоправа sui generis своего рода, с момента, когда обязательство становится нормой: при согласии с ним иного государства или при длительном "молчаливом согласии"60. В признании экоОАГ источником права проявляется некоторое сходство с признанием международного обычая. Односторонние действия и акты государств, например, акты внутреннего законодательства, официальные заявления глав государств и правительств, делегаций на международных конференциях, совместные заявления государств, например, коммюнике по итогам переговоров следует отнести к вспомогательным средствам для определения международно-правовых норм61.

О силе регионализма в Арктике свидетельствует следующий, достаточно прямолинейный вывод. Универсальные нормы конвенций не рассматриваются арктическими странами как имеющие приоритет перед региональными и двусторонними природоохранными механизмами, которые специально разработаны в целях защиты особо уязвимых экосистем Арктического региона62.

Илулиссатская декларация 2008 г. выразила сдержанное желание арктических государств форсировать эволюцию универсального международного права в Арктике63: "В силу своего суверенитета, суверенных прав и юрисдикции над обширными районами Северного Ледовитого океана пять прибрежных государств находятся в уникальном положении для решения этих возможностей и вызовов. В этой связи напоминаем, что в отношении Северного Ледовитого океана применяется обширная международная правовая база <...> морское право предусматривает важные права и обязательства, касающиеся установления внешних границ континентального шельфа, защиты морской среды, в том числе покрытых льдами районов, свободу судоходства, проведения морских научных исследований, а также других видов использования моря. Мы подтверждаем свою приверженность этой правовой базе и упорядоченному урегулированию любых возможных пересекающихся претензий".

Поддержим позицию о желательности правового режима "принуждения к экологической безопасности". Третьи страны должны иметь право участвовать в разведке и разработке полезных ископаемых в этом регионе лишь с разрешения прибрежных государств и при условии соблюдения введенного ими режима по предотвращению загрязнения Арктики, который может быть связан с глобальным режимом охраны морской среды в качестве "относительно автономной части" последнего64.

Не считая отдельных разногласий приарктических государств относительно их прав и границ в Арктике (о хребте Ломоносова, об острове Ханс, об участках в море Линкольна пролива Робсон между Канадой и Гренландией, об участках в море Бофорта между Канадой и США65 и других), основной проблемой является объективная невозможность охраны и активного использования ресурсов высокоширотной Арктики из-за сурового климата, удаленности и экономических затрат.

На сегодняшний день правовое понятие Арктики – конгломерат наслоений и коллизий между международно-правовым, региональными и многочисленными внутригосударственными режимами, а также межгосударственными [↑74] притязаниями. Желая не иметь обязательств, которые ограничивали бы реализацию их военно-стратегических интересов, США приложили определенные усилия для "интернационализации" Арктики66, для ослабления сложившегося де-факто секторного подхода, который, из стран "арктической пятерки", объективно невыгоден только Гренландии (Дании). По этим же причинам заключение договора об Арктике в ближайшее время маловероятно. Принимая во внимание традиции российского законодателя, выраженные в стремлении взвешенно и универсально отражать в формальном праве сложившиеся отношения и понятия объектов охраны, Россия имеет достаточные основания, чтобы предложить миру правовое понятие Арктики и законодательно принять его в форме такой юридической конструкции, которая не ущемляет прав иных государств.

В качестве варианта мы предлагаем следующее определение и его конкретизацию.

Арктика – сплошная северная полярная область, простирающаяся до южной границы установленных арктическими государствами и общепринятых районов, которая приблизительно совпадает с изотермой самого теплого месяца +10ºС, с летней границей плавучих льдов, с границей многолетней вечной мерзлоты на поверхности Земли.

Южные границы Арктики, находящиеся под суверенитетом и контролем приарктических государств, если государства не установят иные границы, формируют непрерывную линию, совпадая с южными границами и условными пределами (с запада России на восток от нее, как государства, имеющего самую протяженную границу) таких объектов северного полушария, как: Арктическая зона Российской Федерации, южная граница на расстоянии 24-х морских миль от островов, образовывающих внешний периметр Берингова моря; срединные линии рек Кускоквим, Юкон, Поркьюпайн, Северный Полярный круг в США; линия американо-канадской границы до 60-й параллели; 60-я параллель в Канаде; линия, пересекающая Гудзонов залив к 55-й параллели на полуострове Лабрадор, к 52-й параллели на западном берегу Атлантического океана; линия огибающая юг Гренландии, Исландию, Фарерские острова, идущая на север от них до Северного Полярного круга и совпадающая с ним до границы России, линия границы России до западной границы Арктической зоны Российской Федерации.

Понятие Арктики несводимо к решению вопроса о границах, оно связано с режимом природопользования и динамично развивается в противоречиях между универсальным и региональным подходами, между многосторонними решениями и унилатерализмом. Актуальность точного понятия возрастает. [↑75]

Уменьшение поверхности, покрытой льдом, продолжается, ресурсное значение Арктики возрастает, и вопросы о границах арктических владений и о притязаниях государств на ресурсы северной полярной области Земли приобретают все большую актуальность.




скачать файл


следующая страница >>
Смотрите также:
Статья Wystorobets Arctic 8 q doc 607 kб. [C.] указаны по Журналу см печатный оригинал Журнала в библиотеке
452,36kb.
Абитуриенты, рекомендованные к зачислению, должны предоставить в приёмную комиссию оригинал документа об образовании
11965,7kb.
Кодекс республики казахстан
3315,55kb.
Информационный печатный орган Смоленской городской детской общественной организация имени Ю. А. Гагарина
73,51kb.
И адрес грузоотправителя
79,26kb.
Положение о библиотеке мкоу сош №25 с уиоп г. Россоши
132,12kb.
Правила пользования библиотекой моу «сош №91» Общие положения. Правила пользования библиотекой школы №91 разработаны в соответствии с Положением о библиотеке моу
35,55kb.
Литература Гришин Б. А. Название статьи // Название журнала, 2010. Т. 00, №00. С. 00-00
48,36kb.
Перечень электронных периодических изданий, заказанных фгбоу впо «сгэу» в научной электронной библиотеке elibrary. Ru
89,89kb.
-
392,88kb.
Интервью для журнала
88,56kb.
Перевод выделен курсивом, оригинал обычным шрифтом. По ту сторону тумана
18,56kb.