minevi.ru  
страница 1 ... страница 12страница 13страница 14страница 15страница 16
скачать файл

Рис. 1. Классификация форм и видов ГЧП.

Формы

Виды (типы)

Государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора (ст. 3, п. 1 № 94-ФЗ)

На выполнение работ, управление, на оказание общественных услуг, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи

Аренда государственного и муниципального имущества

Традиционная аренда

Лизинг


Соглашения о разделе продукции (№ 225-ФЗ)

 

Смешанные государственно-частные предприятия

Акционирование (корпоратизация)

Смешанные предприятия без акционирования



Концессии (№ 115-ФЗ)

Типа ВОТ

Типа ВООТ

"Теневые" концессии


Соглашениям о разделе продукции де-юре есть (они заключены до появления Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»), а де-факто новых соглашений нет. Ни одного нового соглашения о разделе продукции с 1995 г., когда принят федеральный закон № 225-ФЗ, не появилось.

Смешанные государственно-частные предприятия (Роснефть, Газпром и др.) - это типичная форма ГЧП.

Концессий пока в массовом порядке в России нет, хотя Закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» принят в 1995 г. Точнее, есть два концессионных договора по автомобильным дорогам, заключенные в этом году. Однако чем они в итоге завершатся, не ясно. Главный вопрос - поедут ли водители по этим платным дорогам или предпочтут альтернативные бесплатные (пусть и худшего качества) дороги.

ГЧП в недвижимости может развиваться, во-первых, в такой сфере, как социальное жилье, а именно ведомственная (государственная) жилплощадь, т.е. площадь, принадлежащая государству или муниципальным образованиям.

Второе - коммунальные сети, чрезвычайно важный сегмент жилищно-коммунального сектора. Согласно концепции ГЧП бизнес строит коммунальные сети при возведении жилья за свой счет, а государство компенсирует ему произведенные издержки на строительство коммунальных сетей из бюджета, поскольку сети являются собственностью муниципального образования. Но по каким схемам происходит эта компенсация? Законодательно закрепленной схемы в России нет. Чаще всего компания-застройщик передает сети на баланс города или МУПа, а понесенные на их строительство издержки перекладывает на покупателей квартир. В случае, если схема компенсации инвестиционных затрат на возведение коммунальных сетей будет легитимизирована (или законодательно закреплена), это будет ГЧП.

Строительство частными компаниями за счет своих средств объектов социальной инфраструктуры, являющих общественной собственностью, также является ГЧП. При этом речь может идти практически обо всех объектах социальной инфраструктуры: школах, больницах, поликлиниках, стадионах и т.д. На этот счет есть огромный западный опыт. Но у нас такой практики просто нет, т.к. не определен механизм возврата средств частного инвестора. Бизнес не понимает, как он может строить объекты социальной инфраструктуры, ему не принадлежащие, и кто ему вернет вложенные деньги в течение 20-30 лет.





  1. Учет риска при управлении муниципальной недвижимостью




  1. Оценка эффективности развития земельного участка в реконструируемом квартале жилой застройки




  1. Влияние точности технических кадастровых данных на управление земельными ресурсами




  1. Механизмы согласования интересов бизнеса, власти и населения в процессе управления земельными ресурсами крупного города

  2. Корпорации развития и их роль в управлении развитием муниципальной недвижимости Швеции

Цент­ральным звеном экономического механизма строительства и рекон­струкции объектов недвижимости на территории муниципальных образований является мобилизация и использование инвестиционных ресурсов. Основная идея проектов развития территорий базируется на технологиях привлечения средств от различных субъектов экономи­ческой деятельности и объединения их ресурсов на локальной терри­тории через управляющую компанию — корпорацию развития территории (КРТ). Такого рода управляющие компании работают в наиболее привлекательных для инвестиций центральных районах крупных го­родов, а также в районах аэропортов, крупных транспортных узлов.

В Москве, например, ОАО «Корпорация развития территорий» в течение шести лет представляла интересы территориального управле­ния «Якиманка» на 136 муниципальных объектах, а также реализовала 26 собственных коммерческих проектов общей площадью более 0,5 млн. кв. м. На территории московского международного делового цен­тра «Москва-Сити», зарегистрированного как территориальная еди­ница с особым статусом, создана управляющая компания ОАО «Сити». В Саратовской области создана управляющая компания по программе «Развитие коммерческой и государственной недвижимости в Саратов­ской области», основная цель которой — привлечение инвестиционных ресурсов и дальнейшее управление ими. Эта компания наделена полно­мочиями по осуществлению контроля за целевым использованием инве­стиций, а также по управлению привлеченными внебюджетными ресур­сами в рамках реализации программы.

Смысл создания КРТ состоит в том, чтобы освободить государ­ственных и муниципальных служащих от не свойственных им функ­ций в сфере развития недвижимости. Необходимо построить такую систему взаимоотношений между органами власти и управления, ин­весторами, подрядчиками, собственниками и арендаторами недвижи­мости, населением территории, которая максимально способствовала бы привлечению инвестиций, производственных мощностей и основ­ных фондов государственных организаций, предприятий с иными формами собственности, зарубежных инвесторов и граждан Россий­ской Федерации. По своему содержанию работа по подготовке и осу­ществлению инвестиционных проектов реконструкции и нового стро­ительства, по заключению связанных с этими проектами сделок является работой коммерческого характера, поэтому органы местного самоуправления не выполняют ее самостоятельно, а передают активы в доверительное управление профессионалам на условиях, гарантирую­щих баланс интересов населения и предпринимателей. Корпорация развития территории осуществляет на подведомственной ей террито­рии различные проекты развития с учетом интересов всех участников проектов.

Основными задачами корпорации развития территории являются:

реализация комплексного подхода к реконструкции и застройке территории;

развитие инженерной, информационной, транспортной инфра­структуры;

эффективное использование земельного фонда при размещении коммерческих объектов;

организация и техническая подготовка процесса приватизации и демонополизации эксплуатационных территориальных служб;

разработка схем финансирования с целевым сокращением бюджет­ных расходов, привлечение инвесторов, в том числе иностранных.

Если проект развития территории муниципального образования осуществляется на основе целевой комплексной программы, то к ком­петенции управляющей компании относятся участие в разработке и реализация такой программы и (или) включенных в нее конкретных подпрограмм и проектов. Как правило, управляющая компания, яв­ляясь генеральным подрядчиком на выполнение государственного и му­ниципального заказа, включающего полностью или частично работы, необходимые для реализации проекта, может выполнять функции суб­подрядчика по строительству подземных коммуникаций. Корпорация развития территории может быть заказчиком таких работ, как выбор территорий под застройку, разработка планов застройки, инженерное освоение территорий, строительство ведущих к ним транспортных магистралей, линий передачи электроэнергии, газа, других магистра­лей. Наконец, в процессе реализации вновь построенных объектов КРТ выполняет функции риэлтора.

К функциям управляющей компании можно отнести также:

координацию работ по привлечению российских и иностранных инвесторов для реализации программы в целом и входящих в нее про­ектов;

ведение реестра участников проекта;

заключение договоров с участниками проекта;

контроль за выполнением участниками проекта принятых на себя обязательств;

создание инженерно-транспортной инфраструктуры, в том числе и на прилегающих территориях, влияющих на развитие проекта;

организацию предоставления коммунальных услуг для участников проекта;

технический контроль за всеми проектами в рамках программы на «подведомственной территории.

Управляющая компания ведет реестр договоров участников проекта и иных гражданско-правовых договоров (аренды земельных участков, договоров подряда, инвестиционных договоров и т.д.), связанных с реализацией проекта. На основании этих договоров решается воп­рос о включении юридических и физических лиц в число участников проекта.

Участниками проектов развития территории могут стать юридиче­ские лица (в том числе иностранные), созданные в любой организационно-правовой форме, российские и иностранные физические лица, написавшие с управляющей компанией договор участника проекта, получившие статус участника и внесенные в реестр. Прежде всего это предприятия и организации, являющиеся арендаторами земельных участков на территории реализации проекта, девелоперами и инвес­торами, а также предприятия и организации, выполняющие работы и оказывающие услуги, предусмотренные программой градостроитель­ного и социально-экономического развития территории.

Взаимоотношения управляющей компании с местной админист­рацией (в Москве — с районной управой) строятся на основе генерального договора (договора о разграничении полномочий по управлению), где отражаются обязательства КРТ по выполнению действий, направленных на развитие территорий, а также обязательства администра­ции по передаче прав корпорации.

Для реализации поставленных целей корпорация аккумулирует ак­тивы территории, в том числе:

• бюджетные средства (на возвратной основе);

• активы уже существующих на территории частных компаний;

• переданную КРТ муниципальную недвижимость;

• переданные КРТ другие объекты муниципальной собственности;

• земельные ресурсы,

• иные виды ресурсов.

Использование этих активов регламентируется как общим (гене­ральным) договором с местной администрацией, так и многосторон­ними договорами с владельцами активов. Как правило, управляющая компания наделяется правами на управление переданными ей финансовыми средствами и материальными активами, участвует в управле­нии целевыми внебюджетными средствами, направляемыми юриди­ческими лицами в качестве инвестиционных средств на реализацию программы, а также средствами целевых фондов, создаваемых специ­ально для развития проекта.

Размещение инвестиций и реализация отдельных проектов в рам­ках программы, как правило, осуществляются администрацией с участием управляющей компании на конкурсной основе, по итогам торгов. Если отдельные проекты не имеют аналогов и связаны с вне­дрением уникальных технологий и оборудования, договора могут зак­лючаться без конкурса, на основании прямых переговоров между уп­равляющей компанией и российскими и иностранными инвесторами и владельцами таких технологий и оборудования (по согласованию с администрацией).

Таким образом, КРТ представляет собой девелопментскую фирму, занимающуюся развитием и обустройством определенной локальной территории, представляющей интерес с точки зрения привлечения зна­чительных инвестиций и совместного использования ресурсов в це­лях увеличения рыночной стоимости муниципальной недвижимости в процессе ее развития.

Активы КРТ образуются за счет уставного капитала, авансирован­ного капитала учредителей корпорации, выручки от реализации работ (услуг), за счет кредитов, приобретения имущества за счёт прибыли. За рубежом уставный капитал подобных корпораций формируется с учетом рыночной оценки земельных участков, на которых они рабо­тают. При этом повышение стоимости земли в результате хозяйствен­ной деятельности отражается на величине уставного капитала.

В качестве соучредителей целесообразно привлекать: во-первых, фонды имущества, комитеты по управлению имуществом; во-вто­рых, государственные, муниципальные и частные предприятия и организации, играющие ключевую роль в комплексной реконструк­ции конкретной территории, что создает определенные элементы монополии.

В числе последних можно указать компании, специализирующие­ся в области строительства зданий и инженерных коммуникаций, энер­госнабжения, связи, а также архитектурно-планировочные и другие подобные организации. Вопрос о привлечении иных компаний, игра­ющих ведущую роль в комплексной реконструкции территории, дол­жен определяться в каждом конкретном случае по согласованию с ме­стной администрацией.

Организационная схема создания КРТ предполагает включение в ее состав консалтинговых фирм и достаточно крупных инвестиционных банков, а также организацию наблюдательного совета — колле­гиального органа, определяющего стратегию развития территории и осуществляющего контроль за деятельностью администрации, что ста­новится особенно актуальным при реализации крупных инвестици­онных проектов. В состав наблюдательного совета корпорации долж­ны входить представители всех сторон, передавших в ее доверительное управление какой-либо свой ресурс (землю, недвижимость, элементы инфраструктуры, денежные средства и т.п.), а также депутаты городс­кой Думы (или другого представительного органа местного само­управления), кандидатуры которых утверждаются Думой, предста­вители местной администрации и самой управляющей компании. Наблюдательный совет создается одновременно с наймом исполни­тельной дирекции корпорации и действует на основании положения, утверждаемого главой местной администрации. Им же утверждается персональный состав наблюдательного совета.

Вопрос о форме вкладов каждого участника в уставный капитал КРТ (денежные средства, права на земельные участки и объекты недвижи­мого имущества, услуги, ноу-хау и т.п.) должен решаться индивиду­ально, с учетом конкретных особенностей фирм-участниц.

В целях создания режима наибольшего благоприятствования для российских и иностранных инвесторов и предпринимателей, при­нимающих участие в реализации целевой комплексной программы градостроительного и социально-экономического развития терри­тории, местная администрация может использовать различные фор­мы стимулирования их деятельности. Например, могут быть уста­новлены:

• льготы по налогам, предназначенным для направления в мест­ный бюджет;

• особый порядок установления ставок арендной платы за землю для участников программы;

• поручительства местной администрации для привлечения инве­стиций и кредитов;

• льготные кредиты, в том числе налоговые или в форме компен­сации части процентных ставок;

• льготные ставки арендной платы за землю, нежилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности.

Необходимо учитывать, что зарубежный опыт работы КРТ осно­ван на функционировании в налогово-правовых условиях, стимули­рующих производство. Кроме того, общая ситуация на рынке недви­жимости достаточно жестко регулируется как на государственном, так и на муниципальном уровне, существует действенная система сдержек и ограничений. Корпорации работают в отчетливо рыночной сфе­ре, где успешно функционируют и конкурируют многочисленные субъекты рынка.

ШВЕЦИЯ [101]

В последние два десятилетия XXв. в архитектурно-строительной практике Швеции стали заметны резкие изменения, появились новые договорные отношения между участниками процесса строительства. Ничего похожего не было с 1960-х гг. – периода строительного бума в стране. Но между этими двумя периодами имеется существенная разница. Строительство в 1960-х гг. осуществлялось в основном государством. Страна нуждалась в жилье, школах, больницах, библиотеках, государственных офисах, спортивных сооружения.

Кризис в государственном секторе, начавшийся с 1980-х гг., Способствовал развитию частной деятельности, в том числе и архитектурно-строительной сфере. Стали преобладать частные застройщики, а муниципалитеты и государство сокращали инвестиции. Эти изменения заставили искать новые формы сотрудничества, так как, несмотря на увеличение частных заказчиков и новые архитектурные эксперименты, градостроительная политика остается приоритетом властей.

Особый интерес представляет, так называемое, консорциум-проектирование, или прибыльно-договорное планирование. Представители муниципалитетов и частные инвесторы заключают договор о разработке крупных значительных для муниципалитета проектов. Как правило, консорциум состоит из компании-инвестора, банка и строительной компании-подрядчика, которые заключают соглашения с представителями муниципалитета. Консорциум обеспечивает финансирование проекта, а муниципалитет реализует свою «проектную монополию» в предоставлении участка земли для строительства.

Изменения в проектном процессе начинаются уже на этапе рождения идеи. Частные инвесторы ищут возможности реализовать планы, связанные с масштабным городским развитием и использованием новых строительных технологий, выдвигая собственные идеи. Инициатива может проявляться в различных формах – от персональных контактов с влиятельными политиками или проектировщиками в муниципальном управлении до предоставления готовой эскиз-идеи, раскрывающей выгоды проекта. Предложения рассматривает муниципалитет. Если в данном проекте заинтересованы несколько корпораций, перед заключением сделки объявляют конкурс.

Дальнейшие изменения происходят на этапе разработки программы. Рассматриваются различные альтернативы градостроительного развития: плотность застройки, конструктивное решение, охрана архитектурного наследия и др. Это этап включает также оценку стоимости строительства, вложений в инфраструктуру. Если результаты переговоров удовлетворяют обе стороны, подписывается соглашение, определяющее будущее строительство. Один из методов контроля за реализацией проекта – выполнение предварительного градостроительного контракта, в котором устанавливаются договорные отношения, утверждаются намерения и цели участников проекта.

Новые формы партнерства наблюдаются и в крупных проектах инфраструктуры. Частные консорциумы встают во главе проекта, финансируют его, реализуют, а затем используют построенные объекты в течение определенного срока.

Однако данная форма сотрудничества имеет свои преимущества и недостатки, проявившиеся в практике делового партнерства частных инвесторов и муниципалитетов.

Для городских властей привлекательность в подобном строительстве определяется быстрыми капиталовложениями и получением крупного престижного сооружения. Для частных инвесторов мотивацией обычно является получение разрешения на строительство с выгодными вложениями на инветсиционно привлекательных участках городской земли.

Недостатки новых форм делового партнерства ощутимы, прежде всего, для общественного сектора. Во-первых, «консорциум-проектирование» вследствие необходимости сохранять коммерческую тайну сделки угрожает законным требованиям активного общественного участия в градостроительном процессе. Новые соглашения об архитектурно-строительных проектах становятся недоступны для общественного обсуждения. Во-вторых, появляется риск преобладания экономических интересов (получение быстрой прибыли) над архитектурно-проектным решением или долгосрочными выгодами для муниципалитета. В-третьих, отмечаются случая, когда вследствие частного финансирования проекта требования к нему диктуются исходя из интересов только частного инвестора. Опыт показывает, что в подобных сделках представители муниципальных органов должны действовать единым фронтом. Частный инвестор, как правило, выступает с найденным решением, обсуждение различных мнений проходит внутрикорпоративно. Муниципалитет должен противостоять инвестиционному «тарану» адекватно, проводя адекватную общую политику. Другое важное условие – быстрое выполнение проекта. Промедление в подобных проектах-сделках грозит срывом работы, так как быстро меняются внешние обстоятельства, появляются новые идеи, изменяются решения, финансовые предложения выглядят невыгодными. В худшем случае может возникнуть необходимость начинать проект заново.

Таким образом, главное для муниципальных властей в использовании различных форм взаимодействий с частными инвесторами и застройщиками – определение четких правил, правовое обеспечение общественных интересов на всех стадиях разработки совместной программы как основы взаимовыгодного партнерства. Частный бизнес всегда стремится поставить свои интересы выше общественных, поэтому резко возрастает роль градостроительного законодательства, определяющего правила участия для частных партнеров.



  1. Опыт развития жилищно-коммунального хозяйства Финляндии

Во всех городах страны, включая столицу Хельсинки, в собственности города находятся улицы, пар­ки зеленые зоны и участки, на которых расположены объекты об­щественного назначения. В муниципальной собственности Хель­синки находится более 60% всей городской территории. В случае большого дефицита бюджета городские власти могут выставлять уча­стки земли на продажу.

В Хельсинки и многих других городах земельные участки передают в пользование исключительно путем их сдачи в аренду. Для городско­го бюджета это постоянный и стабильный источник дохода. Срок арен­ды устанавливается в зависимости от целевого назначения земли: под жилье – до 60 лет; под промышленное строительство и скла­ды – до 30 лет; для коммерческих целей – от 30 до 60 лет. Размер арендной платы определяется в зависимости от так называемой ка­питальной, или оценочной, стоимости участка. Для участков, ис­пользуемых под жилье, арендная плата составляет 4% стоимости уча­стка, т.е. примерно 50 долл./за 1 кв. м в центре города (в пригороде эта сумма наполовину меньше), для участков производственного и ком­мерческого назначения – 5% стоимости участка. Налог на недвижи­мость в Финляндии составляет 1,2% оценочной стоимости (табл. 3).
Таблица 3 – Ставки налога и арендной платы на недвижимость, % оценочной стоимости

Показатель

США

Канада

ФРГ

Финлян­дия

Швей­цария

Порту­галия

Ставка налога

1,0-3,0

0,5-1,0

1,5-1,8

1,2

1,5

1,0

Ставка арендной платы

7,0-8,0

4,0

6,0

4,0-5,0

6,0

5,0

Кроме того, размер арендной платы привязывается к индексу сто­имости жизни, чем обеспечивается рентабельность в условиях инфля­ции. При этом в первые пять лет повышение арендной платы осуще­ствляется в 50%-м размере. В договоре аренды муниципалитет точно оговаривает план застройки и сроки ее осуществления (обычно 2—8 лет). Арендатор имеет право передать свое право на аренду третьему лицу без согласования с городскими властями. По окончании срока аренды у арендатора имеется преимущественное право на продление договора, если же муниципалитет отказывает в продлении договора, то он обязан компенсировать арендатору 60% оценочной стоимости возведенных на участке строений, после чего они переходят в муни­ципальную собственность.




  1. Правовое регулирование процесса управления муниципальной недвижимостью

1.1 Понятие правовой основы местного самоуправления

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон.

1.2 Конституция РФ, законы и правовые акты Российской Федерации о местном самоуправлении

Конституцией РФ в отношении местного самоуправления установлено:

Статья 3: Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Статья 12: Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Статья 15: Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Статья 18: Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Статья 24: Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Статья 40: Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Статья 130: Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает 2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.



Статья 132: Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. В соответствии с федеральным законодательством к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся: определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых Федеральным законом; правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации ив пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного само управления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и другими федеральными законами.

В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” применяются Конституция РФ и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

1.3 Конституции (уставы), законы и правовые акты субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

-правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и другим федеральным законам применяются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и другие федеральные законы.

1.4 Устав муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты

Устав муниципального образования — единственный правовой акт, устанавливающий административно-правовой статус муниципального образования, прошедший обсуждение с населением муниципального образования и являющийся своеобразной “конституцией” муниципального образования.

Муниципальное образование самостоятельно разрабатывает свой устав. В него обязательно должны входить:

- наименование муниципального образования, его границы и состав территорий

- вопросы местного значения, относящиеся к ведению этого муниципального образования. При этом положения Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” на основе законов субъектов Российской Федерации могут быть расширены или сужены (данная норма действует — даты вступления в силу новой редакции названного Федерального закона);организационная структура, основы правового статуса органов и руководителей, муниципальных служащих, депутатов, их социальные гарантии; виды актов, принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами; закреплены формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения опрос, муниципальные выборы, собрания (сходы) и т.д.);

- основания и виды ответственности для органов муниципального образования и должностных лиц местного самоуправления;

- определены финансовые и экономические основы муниципального образования.

В уставе могут указываться: символика муниципального образования; вопросы организации местного самоуправления с учетом национальных и иных особенностей. Перечень вопросов, подлежащих обязательному включению, содержится в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с 1 января 2006 г. Данный перечень закрыт).

Устав подлежит государственной регистрации.

Самостоятельно муниципальные образования могут принимать:

- решения, принятые путем референдума, голосования, и решения местного самоуправления и их должностных лиц;

- постановление — акт главы администрации, мэра; распоряжение — акт главы администрации, мэра, их заместителей, руководителя Главного управления; приказ — акт главы администрации, мэра, руководителя Главного управления, управления, департамента,

В соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, который вступит в юридическую силу 1 января 2006 г., уставом муниципального образования определяются:

1)наименование муниципального образования;

2)перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправлении;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования(обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулировуютя и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования можно принимается большинством не менее в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2) нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменении и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а так же нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования будут подлежать официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступят в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.



  1. Системный подход к формированию принципов управления муниципальной недвижимостью

Ключевыми понятиями в исследовании государственного управления являются: «система», «система управления», «система государственного управления», «управляющая система» и «управляемая система». Без анализа категории «система» становятся невозможными анализ, оценка состояния объекта управления и принятие решений.

Деятельность органов государственного управления связана с решением сложных социально-экономических задач. Результаты того или иного решения органов управления могут оптимизировать или подрывать функционирование общества в целом, оказывать влияние на будущее целых поколений. В этой связи очень важен комплексный, системный подход к управленческим процессам, позволяющий предвидеть результаты принятых решений и снижать риск и последствия неудач.

В процессе решения любой конкретной проблемы возникает множество вопросов, среди которых есть и такие:

- какие проблемы характерны для объекта?

- в чем суть проблем объекта?

- чем обусловлена постановка задачи?

- почему используются те или иные приемы и методы государственного управления?

- существует ли другая логика решения управленческой задачи?

- все ли средства использованы для решения задачи?

- являются ли решения отдельных частей решением целостной задачи?

Ответы на эти вопросы дает системный подход к государственному управлению.

Система - это целостное образование, комплекс взаимосвязанных элементов, обладающих благодаря своему единству качественно новыми характеристиками, причем каждая система выступает элементом системы более высокого порядка, а любой элемент системы - системой более низкого порядка [5].

В наиболее широком смысле термин «система» используется для описания самых различных явлений и трактуется как правильность в расположении частей, конкретный порядок, форма устройства, организация деятельности и т.д. Основоположником теории систем считается Людвиг фон Берталанфи. Система, по Берталанфи, это комплекс взаимодействующих элементов, которые в своем единстве образуют некоторую целостность. Наиболее важными признаками системы являются: сложность объекта, его целостность, способность делиться на части, быть элементом системы более высокого порядка (иерархия), образовывать особое единство со средой. Элементы системы в той или иной мере направлены на достижения единой цели, стоящей перед системой в целом. К системным связям относят: связи взаимодействия (кооперативные, корпоративные, конфликтные и др.); генетические связи (объясняющие происхождение системы); структурные связи (строение, «скелет» системы); связи функционирования (обеспечивающие жизнедеятельность объекта); связи развития (модификация, модернизация функциональных связей); связи управления (строятся на основе программы и представляют собой способ ее реализации). Совокупность всех связей внутри системы называется внутренней структурой. Сумму всех связей как внутри системы, так и системы с внешней средой в теории систем называют полной структурой [6].

Системы различаются по степени сложности. Самая сложная из известных науке систем - социальная, обладающая максимальной способностью к саморазвитию. Специфика социальных систем заключается в том, что они складываются на основе социальных общностей, а элементами этих общностей являются люди с конкретными потребностями, интересами, статусами, мотивами, целями. Поэтому границы управляемости социальных систем часто неопределенны, целостность системы обеспечивается процессами саморегулирования, самоуправления и собственно управления. Тем не менее, в любой социальной системе можно выделить управляющую и управляемую подсистемы, которые при известном абстрагировании можно рассматривать как самостоятельные системы. Функционирование управляющей подсистемы направлено на сохранение параметров управляемой системы, развитие управляющей подсистемы – на изменение управляемой подсистемы. Так или иначе, достигается общая цель системы.

Э.М. Коротков определяет систему управления как «совокупность звеньев, осуществляющих управление, и связей между ними». Ю.В. Фененко включает в систему управления также концепцию управления, методы анализа, принятия решений и управленческого воздействия. Управление с позиции системного подхода представляет совокупность действий всех звеньев системы управления, которые субординированы и скоординированы в системе таким образом, чтобы на основе концепции управления выбрать из множества возможных оптимальный вариант воздействия на объект. При этом управляющая система ведет мониторинг состояния управляемой системы, сравнивает результаты изменения с нормами функционирования системы в целом 16].

К управляющим социальным системам относятся:

—системы государственного управления;

—системы самоуправления (например, органы местного самоуправления организуют в рамках предоставленных полномочий социально-экономические и культурные процессы на конкретной территории);

—системы управления организациями, институтами, группами, ассоциациями;

—системы управления бизнес-организациями, т.е. хозяйствующими субъектами, реализующими собственные интересы посредством производства и реализации товаров (услуг).

Управление обществом предполагает наличие у управляющей системы возможности, средств тем или иным способом воздействовать на объект, осуществляя при этом целенаправленный выбор воздействий. Все системы управления имеют сходную структуру, характеризующуюся наличием двух каналов связей между субъектом управления и объектом управления: канал прямой связи для передачи управляющего воздействия и канал обратной связи для передачи информации о состоянии и функционировании объекта. Обратная связь необходима для контроля над изменениями в системе. Процесс управления осуществляется на основе использования и переработки поступающей информации о поведении (состоянии) объекта и воздействия на него окружающей среды. При этом система может накапливать энтропию. Н.А. Куртиков справедливо отмечает, что энтропийности – накоплению неопределенности, неупорядочености, несимметричности обмена информацией - в практике управления уделяют мало внимания. Как правило, энтропия – следствие некомпетентного, несистемного подхода к решению задач управления.

К типу концептуальных системных задач управления относятся задачи построения функционирования и развития органов государственной власти, управления народным хозяйством, отраслью, предприятием. Практческая реализация системного подхода в государственном и муниципальном управлении означает:

— системообразующим фактором в государственном управлении в целом выступает политическая стратегия федеральных органов власти, а по отношению к подсистемам управления — отдельные виды политики (экономическая, социальная и т.д.);

— признание первенства общегосударственных интересов и целей, подчинение им всех других целей и интересов, а также согласование целей управляющих субъектов федерального, регионального и муниципального уровней как условие действенности функциональных взаимосвязей соподчинения и координации;

— создание систем управления отдельными ветвями государственной власти и управления (подсистем);

— достижение общности (компромисса) целей управляющего субъекта и управляемого объекта (общества, его групп и слоев).

В зависимости от сложности исторически складывающегося общества формируются и все более сложная структура социальной системы, выявляются границы субъекта и объекта управления, управляющей и управляемой подсистем [11].

В любой группе, в любом сообществе людей существует потребность в координации действий на пути к поставленной цели. До какого то момента эти функции могут выполняться выбранным неформальным лидером или по очереди, не требуя специальных знаний и формального статуса, институциализированного принуждения. Авторитета лидера, главы рода может быть вполне достаточно, чтобы решать все возникающие вопросы. Ведь вне этого примитивного сообщества отдельный человек выжить не мог. Такие сообщества выполняют одновременно функции субъекта и объекта управления. Но приходит время, когда общественное разделение труда становится достаточно глубоким и устойчивым, и управление выделяется в самостоятельный вид деятельности. Племенная знать захватывает функции управления. Из сообщества происходит вычленение субъекта управления, он персонифицируется группой профессиональных управленцев, а те, кто должен подчиняться распоряжениям субъекта управления, оказываются объектами управляющего воздействия. Выступая единством противоположностей, управляющие и управляемые образуют динамическую и противоречивую систему управления. Чем глубже общественное разделение труда, чем сложнее общество, тем более сложны управляемые объекты, приобретающие системный и самоуправляемый характер (управляемая подсистема), тем более сложной, системной должна быть и организация субъекта управления (управляющей подсистемы).

Таким образом, в основе системы управления всегда лежит противоречие субъекта и объекта, которые обладают относительным единством, будучи элементами одной системы, и в то же время занимают разные социальные позиции, следовательно, должны бороться за свои интересы, ценности и цели. Диалектическое противоречие между субъектом и объектом управления является источником изменения и развития общества. Неадекватные решения и действия субъекта управления вызывают блокирование, протест управляемых, активизируют процесс количественной и качественной перестройки субъекта управления, его усложнение, или разрушение. Каждый раз динамическое равновесие восстанавливается уже на другом уровне, система управления изменяется в соответствии с условиями среды [13].

Субъект наделен формальным правом принимать решения, и обеспечивать его претворение в жизнь, используя власть и принуждение. Однако право использовать власть социально детерминировано закономерностями социального развития, соотношением сил в обществе, потребностями и интересами. Субъект управления в своих действиях ограничен способностями и готовностью объекта подчиняться, его выбор задан возможностями эффективной реакции объекта на стимулы и средства управления. Власть предполагает готовность объекта подчиняться, поскольку представляет совокупность волевых отношений субъекта и объекта управления.

Субъект государственного управления - особые группы людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями, и действующие от имени государственных институтов, общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления — общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность. Процесс государственного управления представляет собой сознательное воздействие институтов публичной власти на деятельность общества, его отдельных групп, в котором происходят борьба и согласование разнородных социальных интересов в соответствии с общегосударственными целями и нормами [9].

Управленческая деятельность государственных органов направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими (государственными) и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения, единоначалия и коллегиальности, различных подразделений и департаментов, носителей инноваций и традиций, тенденций и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории государственного управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные. «Независимо от степени подчиненности, - пишет С.С. Андреев, - объект формирует содержание и устанавливает пределы проявления активности субъекта. Содержание его деятельности не может быть не чем иным, как содержанием, которое несет собой объект: материальное или духовное производство, сфера обслуживания или сфера социализации человека, сфера внутренней или внешней политики. В то время как пределы ограничены уровнем развитости материальных и духовных возможностей объекта. В результате объект, так или иначе, воспроизводится в субъекте; воспроизводится не в смысле зеркального отражения, а в смысле структурного и функционального соответствия. Чем выше степень соответствия субъекта и объекта, тем эффективнее социальное управление. Таким образом, субъективизм и волюнтаризм субъекта, так же как и «недоуправление», неадекватное управление ведут управляющую систему к энтропии, кризису и замене.

В теории государственного управления субъект управления приобретает различный статус в зависимости от концепции (идеологии) государственного управления. Демократические концепции опираются на принципы политического плюрализма, идеи социального правового государства, предполагают в рамках верховенства и суверенности государственной власти множественность субъектов управления, которые связаны «сдержками» и «противовесами». Теократические (Саудовская Аравия) и клерикальные (Иран) теории государственного управления характерны для многих мусульманских стран. Согласно концепциям исламского фундаментализма лучшей формой государственного управления является халифат, а субъектом признается лишь монарх и назначенный им совещательный совет – аш-шура. Вместо участия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в установленные дни любого «правоверного» главой государства, который одновременно является имамом – религиозным главой, и членами его семьи). В арабских странах, испытавших влияние либеральных идей (Алжир, Египет) в качестве субъекта государственного управления выступает институт президентства, а аш-шура превратилась в частично избираемый консультативный совет при президенте [10].

Одной из важнейших характеристик системы управления является энтропия, представляющая собой количественную меру беспорядка в системе, создаваемую использованием неправильных методов, неадекватными действиями субъекта и объекта. Энтропия характеризует соотношение дезорганизованности и организованности управляемой системы, предопределяет поведение людей в экономике, политике, межнациональных отношениях. При научно обоснованном управлении в социальной системе энтропия уменьшается. И наоборот. Увеличение энтропии означает, что в управляемой системе преобладают процессы разрушения, деструкции, движение в сторону неупорядоченности, неопределенности и хаоса, что в конечном итоге может привести к разрушению данной системы.

Таким образом, государственное управление, рассматриваемое как определенный тип системного взаимодействия между субъектом и объектом, представляет собой воспроизводимое каждый раз на новом уровне диалектическое противоречие, которое не может быть разрешено окончательно. Это означало бы исчезновение, разрушение государственной системы. При этом объект и среда управления изменяются, создавая новую совокупность обстоятельств и предпосылки для мобилизации субъекта управления. Актуальность исследования противоречий и конфликтов государственного управления в современном российском обществе особенно возрастает и условиях неустойчивого состояния государственной системы, когда любое незначительное на первый взгляд внешнее воздействие на нее может иметь далеко идущие последствия.

скачать файл


<< предыдущая страница   следующая страница >>
Смотрите также:
Законодательная основа системы управления недвижимостью
3326,15kb.
1. Понятие материального потока и системы управления материальными потоками
200,35kb.
Методологические и организационно-правовые основы системы управлени
3087,09kb.
Новые методы управления персоналом
97,08kb.
Сербенюк николай сергеевич
170,81kb.
«Совершенствование системы управления качеством (на примере нпо
1789,75kb.
Доклада «Философия и методология экономики как основа формирования концепции современного экономического знания»
44,22kb.
Контрольная работа вариант №24 по маркетингу
162,46kb.
Информационные системы в экономике, Теория экономических информационных систем, Информационные системы и технологии, ит в экономике, Операционные системы, Предметно-ориентированные экономические информационные системы
29,96kb.
«Системы автоматического управления» мгту им. Н. Э. Баумана
66,9kb.
Доклад «Возможности повышения эффективности «Группы двадцати»
21kb.
Структура управления общеобразовательного учреждения, его органов самоуправления
15,34kb.